أسس النظام الفعّال لإدارة مخاطر الكوارث
ج. التمويل
يوجد العديد من أنواع آليات التمويل المختلفة لإدارة مخاطر الكوارث. تتمثل آليات التمويل الأكثر شيوعًا في مخصصات الميزانية، وبنود ميزانية الطوارئ، الصناديق المخصصة للكوارث. تعتبر مخصصات الميزانية العادية للسلطات المعنية بإدارة الكوارث أمرًا بالغ الأهمية لتوفير مصادر تمويل مستمرة يمكن التنبؤ بها ويُعوّل عليها للعمليات الأساسية. بالإضافة إلى مخصصات الميزانية العادية، تمتلك العديد من البلدان بنود ميزانية الطوارئ التي يمكن أن توفر مصادر سريعة للتمويل عند وقوع الكوارث. قد تتسم بنود ميزانية الطوارئ بطابع عام (بمعنى أنها تنطبق على أي نوع من الاحتياجات المالية غير المتوقعة بغض النظر عن سببها الحقيقي) أو تُصمم خصيصًا لحالات الطوارئ أو الكوارث. كما أن العديد من البلدان لديها أيضًا صندوق مخصص للكوارث أو الطوارئ والذي يمكن استخدامه للاستجابة للكوارث ويمكن استخدامه أيضًا في جوانب أخرى من إدارة مخاطر الكوارث.
تقوم الوثائق القانونية بدور مهم للغاية في إنشاء آليات التمويل الشائعة هذه. يمكن للقانون أن يفرض مخصصات في الميزانية العادية للسلطات المعنية بإدارة الكوارث على المستويات الوطنية والإقليمية والمحلية. عادةً ما يجري إنشاء صناديق مخصصة للكوارث بموجب القانون و/أو اللوائح. تشمل المسائل الرئيسية التي يجب أن تُحدد في القانون و/أو اللوائح ذات الصلة ما يلي:
- مصادر المساهمات في الصندوق؛
- معايير صرف الأموال من الصندوق؛
- الحد الأقصى للمبلغ الذي يمكن صرفه لكل حادثة أو سنويًا؛
- كيفية استثمار أموال الصندوق (إن وجد)؛
- إدارة ومراجعة حسابات الصندوق؛
- هيكل إدارة الصندوق، (بمعنى إنشاء لجنة إدارة أو هيكل آخر لاتخاذ قرارات الاستثمار وصرف الأموال),
عندما تحدث كارثة، فإنها عادةً ما تتسبب في ارتفاع كبير في احتياجات التمويل والتي يمكن أن تستمر لسنوات عديدة. بينما يمكن أن توفر الصناديق المخصصة للكوارث وبنود ميزانية الطوارئ مصدرًا سريعًا للتمويل في حالات الكوارث، إلا أنها مناسبة بوجه عام فقط للأحداث التي تشهد ارتفاعًا في معدل تكرارها والتي تتسبب في وقوع مستويات أقل من الضرر. ونظرًا لزيادة خطورة الأضرار وشدتها، يقل احتمال أن تكون الصناديق المخصصة للكوارث أو بنود ميزانية الطوارئ كافية. ولهذا السبب، يوصي الاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر بوضع إستراتيجية للتمويل في حالات الكوارث تعتمد نهج “تجزئة نطاقات المخاطر” الذي يتميز بالجمع بين أنواع مختلفة من آليات التمويل لمعالجة الكوارث في معدل تواترها وشدتها المتفاوتة.
تشمل آليات التمويل التي يمكن تنفيذها مسبقًا للكوارث الأقل تواترًا ولكن الأكثر خطورة ما يلي:
- الاعتمادات الائتمانية في حالات الطوارئ: قد تتمكن الحكومات من الوصول إلى الاعتمادات الائتمانية في حالات الطوارئ من المؤسسات المالية الدولية. ويتم الاتفاق على الاعتمادات الائتمانية هذه خلال “الأوقات العادية” وتُصرف الأموال عند حدوث كارثة. تسمح الاعتمادات الائتمانية في حالات الطوارئ للحكومات بالحصول على الأموال بسرعة بعد وقوع الكارثة، عندما تدعو الحاجة إلى تمويل سريع إلا أن القيود على السيولة مرتفعة.
- التأمين: يمكن استخدام التأمين التقليدي (ويُسمى أيضًا تأمين التعويض) لتغطية الخسائر الناجمة عن الكوارث. نوع آخر من التأمين هو التأمين المعياري الذي يوفر مدفوعات تعويضية عند وقوع حادثة محددة مسبقًا (على سبيل المثال، زلزال بقوة محددة). يجوز للحكومات أن تحصل على التأمين لنفسها. وبالمثل، يجوز لها إنشاء خطط تأمين عامة للسماح للأفراد بالحصول على تأمين بأسعار معقولة لأصولهم (مثل الإسكان والأصول الزراعية وما إلى ذلك).
- الأوراق المالية المرتبطة بالكوارث: توفر الأوراق المالية المرتبطة بالكوارث آلية لنقل مخاطر الكوارث إلى أسواق رأس المال. ويعد النوع الأكثر شيوعًا من الأوراق المالية المرتبطة بالكوارث سندات الكوارث (سندات CAT). وسندات الكوارث هي أوراق مالية تُدفع للمصدر عندما تصبح مخاطر الكوارث المحددة مسبقًا أمرًا واقعيًا. مثل حرائق الغابات التي تسبب خسائر بقيمة 500 مليون دولار أو زلزال تصل قوته إلى 6.0 درجات. ، بينما تشكل شركات التأمين أكبر مجموعة من مصدري سندات الكوارث (CAT)، يمكن للحكومات أيضًا إصدار سندات الكوارث (CAT).
كما تتفاوت تكاليف آليات تمويل الكوارث. ولذلك، عند تحديد الآليات التي سيجري تضمينها في إستراتيجية تمويل الكوارث، من المهم النظر فيما إذا كانت الفوائد المتوقعة طويلة الأجل تبرر التكاليف المستمرة أم لا، مثل مدفوعات الفائدة أو أقساط التأمين.
عند تصميم إستراتيجية تمويل الكوارث، من الضروري النظر بعناية في نسبة الموارد المخصصة للجوانب المختلفة لإدارة مخاطر الكوارث. يتسم الاستثمار في التدابير التي تقلل من آثار الكوارث (أي الوقاية من الكوارث والتخفيف من آثارها والتأهب لها والإجراءات الاستباقية اللازمة) بالكفاءة المالية نظرًا لأنه يقلل في نهاية المطاف من تكاليف الاستجابة للكوارث والتعافي من آثارها. ومع ذلك، فإن التمويل لهذه الجوانب من إدارة مخاطر الكوارث لا يزال غير كاف ويتطلب استثمارات بحجم أكبر بكثير. وقد حددت الأبحاث الأخيرة التي أجراها الاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر أن تمويل التعافي على المدى الطويل يمثل أيضًا تحديًا كبيرًا، حيث غالبًا ما يُستنفد التمويل بسبب أنشطة التصدي والتعافي المبكر من الكوارث.
تتمثل إحدى طرق تعزيز التمويل الكافي لجميع جوانب إدارة مخاطر الكوارث في تخصيص أموال ضمن صندوق مواجهة الكوارث لأنواع محددة من الأنشطة. ويتمثل خيار آخر في إنشاء صناديق منفصلة ومخصصة مثل صندوق الوقاية من الكوارث والتخفيف من آثارها، أو صندوق التعافي منها. بالإضافة إلى ذلك، قد يكون من الممكن هيكلة الآليات – مثل صناديق الكوارث أو القروض أو حتى التأمين – لتوفير مدفوعات أو صرفيات عادية على امتداد فترة متعددة السنوات بعد وقوع الكارثة، من أجل ضمان التمويل الكافي والأكيد لتحقيق التعافي من آثار الكوارث على المدى الطويل.
وعلى الرغم من الاعتراف بأهمية الإجراءات الاستباقية على نطاق واسع، فإن آليات تمويل الكوارث المحلية غالبًا ما تُصمّم لصرف التمويل بعد وقوع الكارثة. الجانب السلبي لهذا النهج هو أنه يعني أن التمويل غير متاح لاتخاذ الإجراءات الاستباقية. التمويل المستند إلى التوقعات (FbF) هو مفهوم طوره قطاع الشؤون الإنسانية والذي يشير إلى استخدام التوقعات كمحفز لصرف التمويل. وينعكس ذلك بصورة متزايدة في آليات تمويل الوكالات الإنسانية. ويمكن للحكومات أن تقدم التمويل المستند إلى التوقعات والقائم إما عن طريق دمج المفهوم في آليات التمويل الحالية أو تطوير آليات جديدة، على سبيل المثال، إذا كان لدى بلد ما بالفعل صندوق لمواجهة الكوارث، فمن الممكن تعديل معايير استخدام الصندوق بحيث يمكن صرف التمويل عند التنبؤ بحدوث كارثة. يجب أن تُحدد المعايير بالضبط نوع وحجم الحادث الذي يجب التنبؤ به من أجل صرف التمويل. علاوة على ذلك، يجب أن يكون هناك إجراء سريع للموافقة على التمويل وصرفه في هذه الحالة.
د. الجودة والمساءلة
المعايير الدنيا
على الرغم من أن الكوارث يمكن أن تخلق ظروفًا مليئة بالتحديات وصعبة للغاية، فإنه ينبغي لجميع الجهات الفاعلة المشاركة في تقديم المساعدة في حالات الكوارث أن تسعى جاهدة، لكن الأهم من ذلك، أن تخطط لتقديم مساعدة ذات جودة عالية. وبهدف دعم هذا الهدف، يتعين على صناع القرار المحليين وضع معايير دنيا للمساعدة في حالات الكوارث. ولذا وضع القطاع الدولي للشؤون الإنسانية العديد من المعايير والمبادئ التوجيهية التي يمكن أن تكون بمثابة نقطة مرجعية للجهات الفاعلة المحلية والتي تسعى إلى وضع معايير دنيا على المستوى الوطني للجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية.
يحتوي دليل اسفير على المعايير الرائدة في قطاع الشؤون الإنسانية. يتضمن الدليل مجموعة من المعايير الدنيا لتوفير الغذاء والمأوى والرعاية الصحية والمياه والصرف الصحي والنظافة الصحية للسكان المتضررين من الأزمات. كما يتضمن الدليل أيضًا معيارًا إنسانيًا أساسيًا، وهو عبارة عن مجموعة مكوًنة من تسعة التزامات والتي تصف العمليات الأساسية والمسؤوليات التنظيمية لتمكين الجودة والمساءلة في تحقيق المعايير الدنيا. على الرغم من أن دليل اسفير وضعته في الأصل الجهات الفاعلة في المجالات الإنسانية ومن أجلها، إلا أنه يمكن أن يوفر نقطة مرجعية مفيدة لوضع المعايير المحلية. والواقع أن العديد من البلدان إما تبنت المعايير الدنيا لدليل اسفير أو قامت بتكييفها مع السياق المحلي. وعلاوة على ذلك، تم تصميم الإصدار الحالي من دليل اسفير (الإصدار الرابع بتاريخ 2018 ) حتى يتمكن مختلف المستخدمين من الحصول عليه، بما في ذلك السلطات المعنية بإدارة الكوارث على الصعيد المحلي وغيرها من الجهات الحكومية المحلية الأخرى. وكما سيتم مناقشته لاحقًا في الأقسام التالية، يجب أن يكون الامتثال للمعايير الدنيا شرطًا للحصول على التسهيلات القانونية، أي الحقوق والإعفاءات القانونية الخاصة (على سبيل المثال، الإعفاء الضريبي، وأولوية المعالجة الجمركية).
المراقبة والتقييم
المراقبة والتقييم هما مفهومان واسعان يمكن أن يتخذا أشكالاً مختلفة. المراقبة هي عبارة عن عملية جمع وتحليل روتينية للمعلومات (النوعية و/أو الكمية)، المختلفة. وعادةً بهدف تتبع التقدم المحرز والإبلاغ عنه مقابل الخطط والأهداف والمعايير. يتضمن التقييم استخدام المعلومات لإجراء تقييم، عادةً حول فعالية الأنشطة أو كفاءتها أو مدى ملاءمتها. يمكن أن تؤدي المراقبة والتقييم إلى تعزيز الشفافية والمساءلة فيما يتعلق بتأثيرات ونتائج أنشطة إدارة مخاطر الكوارث. ويمكنهما أيضًا دعم التحسينات في السياسات والممارسات من خلال تحديد الدروس المستفادة من التجارب السابقة. يمكن أن تختلف التقييمات بعدة طرق:
- النطاق : قد تختلف التقييمات من حيث الحجم، بدءًا من التقييمات التي تركز على النشاط إلى التقييمات التي تركز على الوكالة وحتى التقييمات على مستوى المنظومة.
- التوقيت: قد تختلف التقييمات في التوقيت، حيث يتم إجراء بعض التقييمات على فترات منتظمة أثناء التنفيذ (المراجعة أثناء الإجراء) ويتم إجراء تقييمات أخرى بعد ذلك (مراجعة ما بعد الإجراء).
- الأهداف: بعض أنواع التقييم موجهة في الغالب نحو التعلّم. بينما البعض الآخر موجه في الغالب نحو المساءلة.
فيما يتعلق بالنقطة الأخيرة أعلاه، فإن التقييمات الموجهة نحو المساءلة تركز عمومًا بشكل أكبر على الموضوعية والاستقلالية وتعتمد أسلوبًا أكثر استقصاءً، وتسعى إلى إسناد المسؤولية عن كل من أوجه النجاح والإخفاق على السواء. وعادةً ما يعمد مقّيم خارجي إلى إجرائها وتُتاح النتائج للجمهور. قد يتم إجراء المزيد من التقييمات الموجهة نحو التعلّم من جانب مقيّم داخلي والذي قد يتيح للمشاركين فرصة للتواصل بسرية تامة حول الصعوبات، وربما الأخطاء. بينما تسعى التقييمات الموجهة نحو المساءلة في كثير من الأحيان إلى إحداث تغيير سريع ومنهجي، فإن التقييمات الموجهة نحو التعلّم قد تدعم التغيير التدريجي والمتزايد فيما يتعلق بنشاط أو جهة فاعلة معينة. ولذا، فإن هذه الأنواع المختلفة من التقييم تؤدي وظائف مختلفة ولكنها متكاملة.
يوصي الاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر بوضع مجموعة من آليات المراقبة والتقييم التكميلية لإدارة مخاطر الكوار ث. يجب على السلطات المعنية بإدارة الكوارث وضع وتحديث إطار المراقبة والتقييم بشكل دوري والذي ينطبق على جميع الجهات الفاعلة في إدارة مخاطر الكوارث (سواء الحكومية أو غير الحكومية). وينبغي أن يوفر هذا الأمر الأساس اللازم للاستمرار في المراقبة والتقييم لبرامج وأنشطة إدارة مخاطر الكوارث.
بالإضافة إلى ذلك، ينبغي إجراء التقييمات على مستوى المنظومة بشكل دوري (على سبيل المثال، مرة كل خمس سنوات) وبعد وقوع كارثة كبرى. وينبغي أن تشمل هذه التقييمات تقييمًا للقوانين والسياسات والخطط القائمة، من أجل تحديد ما إذا كانت هناك حاجة لتعزيز محتوى هذه المستندات أو تنفيذها. وتماشيًا مع النهج المرتكز على المجتمع الذي نُوقش في القسم (ب) الترتيبات المؤسسية أعلاه، ينبغي أيضًا أن يتيح كلا النوعين من المراقبة والتقييم فرصًا للمجتمعات المعرضة لمخاطر الكوارث أو المتأثرة بها لتبادل التعليقات حول برامج إدارة مخاطر الكوارث وأنشطتها. أنشأت بعض الولايات القضائية وكالة أو مكتبًا مخصصًا لمراقبة وتقييم أنشطة إدارة مخاطر الكوارث (على سبيل المثال، المفتش العام لإدارة مخاطر الكوارث). ويوفر هذا الأمر آلية لدمج المراقبة والتقييم في نظام إدارة مخاطر الكوارث والتأكد من أن هذا النظام يتم على أساس منتظم، وليس على أساس مخصص.
مكافحة ارتكاب جرائم الاحتيال والفساد
يمكن أن يشكل الاحتيال والفساد تحديًا خطيرًا في إدارة مخاطر الكوارث، مما يقلل من حجم ونوعية المساعدة المتاحة للأشخاص المتضررين من الكوارث. ولمعالجة هذه المشكلة، من المهم أن تعمد السلطات المعنية بإدارة مخاطر الكوارث إلى تنفيذ تدابير لتعزيز مرونة المنظمة وقدرتها على مواجهة الاحتيال والفساد. تتضمن بعض التدابير الرئيسية لتعزيز مرونة المنظمة وقدرتها على مواجهة الاحتيال والفساد ما يلي:
- وضع مدونة لقواعد السلوك تحدد عملية الإبلاغ عن الفساد والاحتيال وتحظرها وتنص عليها.
- إنشاء آلية سرية ومناسبة من الناحية الثقافية للإبلاغ عن المخالفات للموظفين والمتطوعين للإبلاغ عن الاحتيال والفساد.
- التحقيق في ادعاءات الاحتيال أو الفساد واتخاذ الإجراءات التأديبية المناسبة (بما في ذلك الفصل والإحالة إلى الشرطة) عندما تكشف التحقيقات عن الاحتيال أو الفساد؛
- مطالبة جميع الموظفين الجدد والمتطوعين بالتوقيع على مدونات قواعد السلوك وإكمال وحدات التدريب.
بالإضافة إلى ما سبق، يجب تنفيذ ضوابط لمكافحة الفساد والاحتيال في مجالات مثل التمويل والموارد البشرية والمشتريات وإدارة الأصول والنقل.
وبينما تعتمد أنواع الضوابط على المجال الوظيفي المحدد، إلا أنها غالبًا ما تتضمن واجبات منفصلة بحيث لا يتحكم شخص واحد في العملية بأكملها؛ ما يتطلب اتخاذ القرار أو الحصول على الموافقات من أكثر من شخص واحد، وكذلك حفظ السجلات، وعمليات التدقيق الداخلية والخارجية، واستخدام معايير موحدة ومحددة مسبقًا لاتخاذ القرار. على سبيل المثال، فيما يتعلق بمجال التمويل، فإن بعض الضوابط الرئيسية تضع حدًا ماليًا للنفقات التي تتطلب موافقة شخصين، وتتطلب الاحتفاظ بجميع وثائق المعاملات المالية وحفظها، وإجراء عمليات تدقيق داخلية وخارجية منتظمة.
لمنع ارتكاب جرائم الاحتيال والفساد، يجب إلزام السلطات المعنية بمجال إدارة مخاطر الكوارث بصفة قانونية بتنفيذ أنواع تدابير مكافحة الاحتيال والفساد المحددة أعلاه. ولتحقيق ذلك، يتعين على صناع القرار النظر في إدخال أحكام بهذا المضمون في قانون الكوارث الرئيسي. كما يتعين عليهم النظر فيما إذا كان ينبغي تطبيق متطلبات قانونية مماثلة على الجهات غير الحكومية، أو على أقل تقدير تطبيقها على أنشطة الجهات الفاعلة غير الحكومية التي تمولها الحكومة. بل وينبغي اشتراط تنفيذ تدابير مكافحة الاحتيال والفساد من أجل الحصول على أنواع التسهيلات القانونية التي سيتم التطرق إليها لاحقًا.
في حين يمكن أن تؤثر جرائم الاحتيال والفساد في أي جانب من جوانب إدارة مخاطر الكوارث، فإن مرحلة الاستجابة للكوارث على وجه الخصوص قد تُنشئ فرصًا للأفراد عديمي الضمائر لارتكاب هذه الجرائم. وللحد من هذه المخاطر، من المهم اتخاذ خطوات فعلية لتقليل الحاجة إلى التوظيف السريع وإصدار الموافقات السريعة على المشتريات أثناء وقوع الكوارث. إذ يمكن تقليل الحاجة إلى التوظيف السريع من خلال وضع قائمة منتقاة من المهنيين المدربين جيدًا ممن يمكن توظيفهم وتوزيعهم في غضون مهلة قصيرة.
أما بالنسبة للحاجة إلى إصدار الموافقات السريعة على المشتريات، فيمكن تقليلها من خلال إنشاء قوائم من الموردين المعتمدين تختارهم فرق مشتريات مدرّبة وفقًا لنتائج إجراء عمليات تنافسية أو دراسات استقصائية للسوق.
ولكن حتى إذا نُفذت التدابير المذكورة أعلاه، فقد يكون من الضروري اللجوء إلى التوظيف السريع وإصدار الموافقات السريعة على المشتريات في حلالا الطوارئ. وعليه، ينبغي للقانون أو السياسة أو كليهما تمكين السلطات المعنية بإدارة الكوارث من وضع تدابير سريعة ومبسّطة للتوظيف والشراء لتنفيذها أثناء فترة الاستجابة للكوارث وفترة التعافي المبكر. ولكن الأهم من ذلك هو أن هذه التدابير لا بد أن تقتصر بشكل صارم على هذه الفترة فقط، على أن يتم استئناف التدابير العادية بعد ذلك.
